中國核能行業(yè)協(xié)會理事長張華祝表示，“十二五”期間，我國將會有30臺左右核電機(jī)組建成投產(chǎn)，全國核電總裝機(jī)容量將超過4000萬千瓦，核電年發(fā)電量將達(dá)到3200億千瓦時，核電占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到2.2%。到2010年底，我國已核準(zhǔn)13個核電項目共34臺機(jī)組，核準(zhǔn)規(guī)模3702萬千瓦，其中建成投產(chǎn)2臺，在建28臺，在建規(guī)模3097萬千瓦，占世界在建核電機(jī)組的40%以上。在全球400余臺運(yùn)行機(jī)組中，我國在役核電機(jī)組總體處于中等偏上水平，其中8臺機(jī)組處于世界先進(jìn)行列。

　　中科院院士、南京航空航天大學(xué)核科學(xué)技術(shù)專業(yè)教授陳達(dá)曾透露，我國在建、已建的核電站分布于遼寧、山東、江蘇、浙江、廣西、廣東等地，在沿海地區(qū)已經(jīng)排滿，目前一些反應(yīng)堆深入內(nèi)陸地區(qū)。

　核能是原子能的俗稱，指核反應(yīng)或核躍遷時釋放的能量。核能主要通過核裂變、核聚變、核衰變等三種核反應(yīng)進(jìn)行釋放。美國1945年就制定了原子能法。英國和加拿大等國也隨后頒發(fā)?，F(xiàn)在世界上有30余個核電國家，多數(shù)國家都已立法。

　　日本福島核事故還在不斷升級中。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省原子能安全保安院與日本原子能安全委員會12日舉行聯(lián)合新聞發(fā)布會，正式宣布根據(jù)國際核事件分級表，將福島第一核電站事故的嚴(yán)重程度評價提高到最高級別7級，與前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站事故同樣的等級。

　　而此前在深圳舉行的2011年中國核能行業(yè)協(xié)會年會上，中國核能行業(yè)協(xié)會理事長張華祝表示，日本福島核電廠事故不會讓全球核電發(fā)展就此止步，而將促進(jìn)各國核電同行加強(qiáng)合作和交流，使核電安全建立在新的更加牢固的基礎(chǔ)上。正是因為有了美國三里島事故和前蘇聯(lián)切爾諾貝爾事故的沉痛教訓(xùn)和經(jīng)驗反饋，才推動了過去20多年全球運(yùn)行核電站的技術(shù)改進(jìn)和管理創(chuàng)新，以及核電新技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用。

　　據(jù)張華祝介紹，歷經(jīng)26年立法準(zhǔn)備工作之后，《原子能法》終于正式列入國務(wù)院2011年立法計劃，正在抓緊研究起草中。日本福島核電廠事故引起世界的廣泛關(guān)注，我國核能立法有望提速。

　27年“正在制定中” 《原子能法》缺位核電監(jiān)管無法可依

　　與發(fā)達(dá)國家相比，我國在核電法制建設(shè)以及管理人才培養(yǎng)方面非常薄弱

　　盡管我國核能行業(yè)人士比較樂觀，但是福島核事件卻令環(huán)境法學(xué)專家更加擔(dān)憂。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)核科學(xué)與技術(shù)研究院核政策與法律研究中心主任汪勁就表示出了一種擔(dān)憂，“核電，宛如一把懸在人民頭上的雙刃劍，一方面核電絕對是我國急需的清潔環(huán)保能源；另一方面，核電一旦發(fā)生泄漏事故，就可能釀成一場人間災(zāi)難。”

　　汪勁說，“自從2007年國家發(fā)改委發(fā)布《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005―2020)》以來，我國核電事業(yè)進(jìn)入了較大發(fā)展階段。”按照這一規(guī)劃，到2020年，我國核電運(yùn)行裝機(jī)容量爭取達(dá)到4000萬千瓦。這就意味著,在目前在建和運(yùn)行核電的基礎(chǔ)上，新投產(chǎn)核電裝機(jī)容量約2300萬千瓦。

　　汪勁表示，正處于核能大發(fā)展的中國，迄今為止，除了只頒布實施了《放射性污染防治法》外，還沒有一部統(tǒng)領(lǐng)核活動領(lǐng)域的基本法。

　　“不是說，有了法律，問題就解決了。比如我國有食品安全法、環(huán)境保護(hù)法和安全生產(chǎn)法，當(dāng)前食品安全事件、環(huán)境污染事件和煤礦安全生產(chǎn)事故還是層出不窮。”汪勁強(qiáng)調(diào)，有了法律尚且如此，在核領(lǐng)域基本法處于空白狀態(tài)下，政府對核電監(jiān)管更是無法可依。

　　汪勁說，目前，我國有關(guān)原子能方面的法律只有1項，《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》、《放射事故管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》等8部行政法規(guī)。“部門規(guī)章也多數(shù)是就某一方面急需的管理內(nèi)容而制定的，核法律法規(guī)體系遠(yuǎn)未健全完善。最核心的問題是沒有核領(lǐng)域的基本法。”雖然我國核技術(shù)不比發(fā)達(dá)國家差，但是在核政策與法律制度建設(shè)以及在核電管理人才培養(yǎng)方面卻非常薄弱。汪勁認(rèn)為，這不能不說是一個核事業(yè)發(fā)展了50多年的核大國的缺憾。

　　1984年，我國加入了國際原子能機(jī)構(gòu)，到目前為止已批準(zhǔn)加入了7項核領(lǐng)域的國際公約,“但由于《原子能法》的缺位，這些承諾都還停留在政府行政層面上，與我國核大國的地位極不相稱，也與履行公約的要求相去甚遠(yuǎn)。”汪勁說，“我國在每年一次向國際原子能機(jī)構(gòu)遞交的《核安全公約》履約報告中，關(guān)于《原子能法》狀況的表示總是‘正在制定中’”。

　　明確核事業(yè)的發(fā)展方針、基本政策和管理體制，明確政府、企事業(yè)單位的責(zé)權(quán)利，保障核事業(yè)的安全、可持續(xù)發(fā)展,這是國家的責(zé)任所在。”汪勁說，我國應(yīng)盡快制定《原子能法》。

在核電管理中，國家有多個部門和核能相關(guān)，部門職能交叉，不利于工作開展

　　談到《原子能法》具體內(nèi)容，汪勁認(rèn)為，最關(guān)鍵的是兩點是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)。

　　汪勁說，就像“九龍治水”一樣，我國核電也面臨著多頭管理，共有12個部門與之相關(guān)。“國家核安全局隸屬于環(huán)境保護(hù)部，主要負(fù)責(zé)核安全和輻射安全的監(jiān)督管理，比如負(fù)責(zé)放射性廢物處理的監(jiān)督管理，開展輻射環(huán)境監(jiān)測和核設(shè)施、重點輻射源的監(jiān)督性監(jiān)測等；《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》由國家發(fā)改委來制定；核電技術(shù)與國家科技部、教育部有關(guān)；鈾礦資源的勘測和開采屬國家地質(zhì)局……”

　　汪勁認(rèn)為，由于多個部門涉及核電監(jiān)管，因權(quán)力分散和部門與行業(yè)條塊管理的現(xiàn)狀，在核電與原子能法缺失的狀況下將直接影響國家統(tǒng)一、規(guī)范地對核電發(fā)展實行全方位監(jiān)管。

　　全國政協(xié)委員、中國核工業(yè)集團(tuán)公司中國核動力研究設(shè)計院副院長兼總工程師陳炳德也曾公開表示，目前，在我國核電管理中，國家有多個部門和核能相關(guān)，部門職能交叉，這樣不利于工作開展。

　　在此次日本福島第一核電站核泄漏事件中，日本原子能安全委員會被頻繁提及。汪勁解釋說，日本原子能安全委員會是一個獨立于政府以及企業(yè)的第三方獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。它的職責(zé)不僅具有監(jiān)管，還有審批的職責(zé)。

　　“更重要的是，它并不隸屬于哪個省，直接對日本內(nèi)閣總理大臣負(fù)責(zé)。”汪勁介紹說，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省在審批核電項目時，也要就業(yè)主擬建設(shè)的核電站原子能反應(yīng)堆的科學(xué)性向日本原子能安全委員會提出審批申請，原子能安全委員會的審

　　批是一個核電站建設(shè)過程中必須環(huán)節(jié)。除此之外，日本的原子能安全委員會還是一個監(jiān)管部門。而類似于日本原子能安全委員會的機(jī)構(gòu)在其他國家都存在，地位和性質(zhì)也與之相似。

　　“在我國，國家核安全局隸屬于環(huán)境保護(hù)部。”汪勁說，國家核安全局的獨立性以及權(quán)威性遠(yuǎn)不及日本原子能安全委員會，再加上我國國家核電企業(yè)一般都有很高的行政級別，當(dāng)遇到涉及更多資金投入的重大風(fēng)險決策出現(xiàn)分歧時，由于相關(guān)法律的缺位和職權(quán)職責(zé)的不清，“到底誰說了算還很難說”，而且出了問題也容易出現(xiàn)彼此推諉的情況，“像去年大連漏油事件，最后哪個部門被處理了？” 因此，汪勁強(qiáng)調(diào)，我國應(yīng)設(shè)立一個統(tǒng)一、更高級別的核監(jiān)管結(jié)構(gòu)，直接對總理負(fù)責(zé)。

　　中國核能行業(yè)協(xié)會研究開發(fā)部副主任、原子能立法研究課題組組長鄭玉輝也表示，需要“通過立法來明確各個部門之間的職責(zé)界限，并由法律強(qiáng)制力來保障。以防一出了事，大家都推脫責(zé)任。”

　　汪勁認(rèn)為，多頭管理的體制，相關(guān)部門間利益和意見難以達(dá)成一致，是《原子能法》遲遲無法出臺的一個非常重要的因素。

　　消除“人禍”隱患 建立完善的法定風(fēng)險決策機(jī)制

　　從核電項目環(huán)評上看，自身存在的結(jié)構(gòu)性缺陷尚不能保障萬無一失

　　“一旦核電站發(fā)生事故造成核泄漏的話，就可能釀成一場長期的巨大災(zāi)難。”讓汪勁擔(dān)憂地是，“我國核電建設(shè)沒有法律，只有規(guī)章，那么政府部門在審批或監(jiān)管中，既可以左一點，也可以右一點。”

　　汪勁特別指出，“核事故的經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，這不是一個技術(shù)問題，而是一個包含風(fēng)險決策機(jī)制、嚴(yán)格監(jiān)管體制以及有關(guān)人員嚴(yán)格依法遵章辦事在內(nèi)的行為規(guī)范問題。因此，完善的法律制度體系的建設(shè)是《原子能法》的第二個關(guān)鍵。”

　　汪勁說，“從核電項目環(huán)評上看，我國環(huán)評制度自身存在的結(jié)構(gòu)性缺陷尚不能保障核電項目萬無一失。”這種結(jié)構(gòu)性缺陷，主要表現(xiàn)為規(guī)劃環(huán)評的缺位、項目環(huán)評中公眾參與程度低。

　　盡管日本福島第一核電站出現(xiàn)核泄漏事故，但在汪勁看來，日本有關(guān)核電站建設(shè)的法律程序，特別是公眾參與的做法仍然值得我國借鑒。

　　按照日本的法律規(guī)定，要建設(shè)一個核電站，在項目環(huán)評和審批階段，至少會安排兩次征求公眾意見的聽證會。

　　汪勁具體解釋說，日本的核電站建設(shè)從審批到立項再到建設(shè)，幾乎都有公眾參與的環(huán)節(jié)。“但目前，我國環(huán)評審批程序中項目公眾參與只有原則性規(guī)定，沒有具體可操作的條款。這樣導(dǎo)致不能通過法定程序聽到反對的聲音。”汪勁強(qiáng)調(diào)，最大限度地避免人為原因、避免風(fēng)險決策，健全法律是一個必須的前提條件。

　　此外，汪勁還認(rèn)為，有關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項目的缺失，很有可能許多應(yīng)當(dāng)測定的項目因標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定或要求而放棄。這些一般公眾所不知情的內(nèi)容都給核電監(jiān)管以及安全留下隱患。

　　“就我所知，我國的核電標(biāo)準(zhǔn)就沒有有關(guān)海嘯的規(guī)定；《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的106項指標(biāo)中，沒有碘-131的指標(biāo)。”汪勁說，法律和標(biāo)準(zhǔn)的缺失，最終導(dǎo)致一個核電項目該不該上、應(yīng)當(dāng)怎么上？不是法律規(guī)定或由依法定程序來決定，必然導(dǎo)致大量的風(fēng)險決策。（李禾）